湖北宜昌市土地确权中存在的问题及对策

　　土地确权作为农村改革的核心，事关亿万农民切身利益，事关巩固农村基本经营制度，事关农村改革发展稳定全局。按照省委省政府要求，宜昌必须在今明两年全面完成土地确权登记颁证工作。土地确权的范围很广，以下是湖北宜昌市土地确权中存在的问题及对策：
　　宜昌市土地确权
　　一、宜昌市土地确权中存在的主要问题
　　（一）对土地确权在认识上存在误区
　　此次土地确权是由政府主导推进，难免在确权路径、内容等方面与广大农户的诉求存在偏差，使土地确权在执行中容易存在分歧和产生差异，致使作为确权主体的农民对土地确权不够重视。一些基层领导干部认为农村土地问题本身就十分复杂，在许多遗留问题还没有完全解决前提下开展土地确权，极易产生新的矛盾，使得农村的土地纠纷更加凸显，进而影响到农村社会的稳定。同时一些专家学者认为开展土地确权的条件不够成熟，现在开展确权只会是劳民伤财，几乎没有什么实际意义。这些认识上的误区都给确权工作带来了极大的不利影响。
　　（二）土地确权的资金来源存在很大压力
　　宜昌此次开展的土地确权涉及76.7万农户，361.4万亩承包耕地。由于宜昌地形复杂，且承包地块小而散，要做到承包的地块、面积、合同、证书“四相符”和承包地块确认、地块四至边界测绘登记、承包合同签订、承包经营权证书发放“四到户”，其工作难度和工作量非常之大。根据宜昌各地2014年试点实际工作量计算，土地确权登记每亩需经费35元左右。尽管中央财政和省财政根据承包合同面积对土地确权分别给予每亩10元、每亩5元的补助，但大部分资金仍需由地方政府承担。目前宜昌大多数县市财政状况不容乐观，尤其是秭归、长阳、五峰这些国家和省级贫困县。如果土地确权资金保障不畅，势必会影响土地确权的进度和质量，极易使土地确权变成夹生饭。
　　（三）土地确权后对多出土地的处置存在顾虑
　　过去对农村家庭承包地的测量在方法上多采用的是习惯亩或折算亩。此次土地确权将采用遥感技术对农户承包地块、四至和面积给出更加准确数据。从我市已经结束的土地确权试点情况来看，实测面积与承包面积不一致的情况相当普遍，新增面积一般超出原来家庭承包面积20%。原因有三：一是仪器测量比人工丈量更为准确；二是测量单位采用标亩更规范统一；三是农户开荒。实测面积与承包面积的不一致，导致农户对多出土地的处置产生猜疑和顾虑。一是担心土地确权后村集体将新增土地收回；二是极少数人害怕此次土地确权将当年通过不正当手段分到的“关系地”和“人情地”；三是部分农民担心国家政策变动，害怕实测面积与农民负担政策挂钩，认为实测面积与承包面积一致保险；四是部分农户未经集体同意，对“四荒地”的开垦该如何确权等等。正因为对土地确权后多出土地的处置存在顾虑，致使很多农户迟迟不愿对实测面积签字认可。
　　（四）土地纠纷使确权工作难度增大
　　宜昌市从2005年完善农村土地二轮延包到现在已有10年时间，在此期间形成的，以及新近产生的一些矛盾和纠纷在本次确权登记工作中新旧交织，集中凸显。过去由于“集体”权属的模糊，导致了大集体与小集体之间的利益不均衡；土地确权后的实测面积与承包合同面积的差异给土地流转双方带来了新的利益纠纷。这些矛盾纠纷本处于隐伏状态，因本次土地确权工作的启动开展而集中暴露出来，致使土地确权工作的难度不断增大。
　　（五）土地确权存在相关法律法规的制约
　　改革开放以来，我国虽已建立多层次、全方位的农业法律制度，但有些法律法规已时过境迁，有些又相互矛盾。农村土地主要归集体所有，但“集体”这一概念并无明确的界定，《宪法》、《民法通则》、《刑法》、《农业法》对农村“集体”分别使用了不同的称呼。在耕地保护与农民权益保护方面，《土地管理法》第37条规定“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”。而《农村土地承包法》第26条规定“承包期内，发包方不得收回承包地”。这些法律法规与政策的不健全已成为农村集体土地确权中不能逾越的障碍。
　　二、加快宜昌市农村土地确权的对策建议
　　（一）加大宣传，统一认识
　　统一认识是各项工作有效推进的重要前提。由于目前仍有许多农户对此情况认识不充分，因此宜昌在农村土地确权全面展开之初，各地要分别召开动员大会，对确权登记颁证工作进行安排部署。对将要从事土地确权的各级工作人员进行政策和技术集中培训，吃透相关法规和政策精神，提高业务技能。同时利用多种形式加大对土地确权登记颁证工作的舆论宣传和引导力度，让农民充分了解确权的目的和意义，充分调动农民群众积极性，变“要我确权”为“我要确权”。
　　（二）组建专班，优化方案
　　土地确权是一项工作量大、涉及面广、政策性强、技术性高的工作，应当配备一支专业素养强、政策觉悟高队伍。各县（市、区）应成立由党委或政府主要负责同志任组长的土地确权工作专班，统筹指导各地的确权工作，同时还应成立“业务指导组、政策解答组、信访维稳组、综合协调组”等，做到准确指导、及时解答、化解矛盾、上下协调。
　　在全面开展土地确权工作之前，我市要充分借鉴试点村的经验进而制定更为科学合理的确权方案。一是要明确确权工作的总方向和总目标，确定工作基调。确权工作面对千家万户，必须取得群众的积极配合，以维护农村社会的稳定。二是确权登记颁证各阶段和环节都非常关键，必须环环相扣，全盘考虑，统筹安排。
　　（三）领会精神，疑虑
　　土地确权是一项政策性极强的工作，它不是对农户土地承包推倒重来，也不是新一轮土地调整，而是对农村基本经营制度的进一步稳定和完善。因此，从事土地确权的各级工作人员必须吃透相关法规和政策精神。对确权登记颁证中的争议，有法律政策规定的，依法依政策进行调处；法律政策没有明确规定的，在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商妥善解决；一时难以协商一致的，可暂缓进行承包地确权登记颁证。一定要向农户讲明白确权后村集体不会收回多出的土地，过去农户上缴的农业税费仍以承包合同面积为依据，同时国家粮食补贴政策与实测面积不挂钩等等。只有仔细耐心向广大农户讲透国家有关政策，让农民吃下“定心丸”，打消农民心中的疑虑，才能获取广大农户支持，从而使确权工作顺利展开。
　　（四）化解矛盾，促进和谐
　　一是明确土地权属主体。通过土地确权，对农村集体土地现状进行普查摸底，掌握情况，将过去“集体”层级界定清楚，明确界定乡镇集体、行政村集体和村民小组集体三级“农民集体”的成员之间的关系，将土地权属纠纷消灭于萌芽状态。二是丰富纠纷解决机制。土地纠纷解决方式有调解、确权和诉讼。应大力加强提倡调解方式，并将其贯穿于各个阶段各个环节之中。三是依法处理纠纷。处理纠纷时，应当严格程序、依法行政，充分把握政策和法律依据的适用。对于历史遗留的土地争议问题，应当坚持尊重历史，照顾现实，有利生产，促进社会稳定的原则来处理这部分土地权属争议。
　　（五）保障经费，强化监管
　　在经费保障方面。宜昌各县（市、区）要用好中央财政和省财政对土地确权的以奖代补资金，同时对资金缺口部分，各县（市、区）必需将土地确权工作经费全额纳入各级地方财政预算，保证确权登记颁证工作经费筹措到位，使得广大工作人员全身心的投入到土地确权颁证工作中，提高工作效率和积极性，避免经费欠缺而影响确权工作的进度和质量。
在监管方面。一是加强资金监管。各地要严格执行预算法律法规，按照《中央财政农村土地承包经营权确权登记颁证补助资金管理办法》要求，切实加强有关资金的使用和管理，确保资金使用安全、。二是加强对确权工作的监管。各地要建立健全确权工作情况报告、监督检查和成果验收制度。要及时掌握工作进展情况，发现问题及时处理。确权工作完成后，先通过严格自查，再报上级部门组织验收。
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